Plan General de Ordenación Urbana 2001

C. LA CIUDAD PLANEADA

El cuarto y último periodo en la evolución del asentamiento está dominado por el conflicto entre los intentos por disciplinar y regular la ciudad mediante el urbanismo planificado, y la presión de los intereses de las rentas del suelo, lo que provocará, unas veces, la abdicación del interés público a favor de los intereses particulares (consolidación de los asentamientos no planificados de las barriadas del Zaidín y la Chana, modificación de la Ordenanza de alturas de Calvo Sotelo, Campus de Fuentenueva); en ocasiones, la búsqueda de una concordia entre las plusvalías y los ideales de decoro urbano (reforma interior del barrio de la Manigua; proyecto de prolongación de la Gran Vía de Colón a través de san Matías); y, otras veces, el hacer valer la norma general.

El Plan de Alineaciones de 1951

La gestión urbanística durante la etapa de la alcaldía de D. Antonio Gallego Burín representó una solución de compromiso entre las dos opciones en que se debatía la reflexión urbana desde los tiempos de Ángel Ganivet. Por un lado, estaba la postura que, basada en la crítica romántica a la ciudad industrial, veía en el pasado histórico una condición moral contraria a los procesos de reforma interior y ensanche en curso; una postura, en suma, que identificaba la organicidad del tejido urbano con el social (de ahí la defensa ganivetiana del aguador). Por otro lado, estaba la postura de quienes veían en la ruptura radical con los vínculos medievales de la ciudad la condición previa para garantizar que el espacio urbano fuese fuente de recursos económicos (gracias a las plusvalías del suelo, convertido ya en mercancía), y, soporte de las nuevas actividades financieras y productivas (identificadas ya con la idea de progreso). El compromiso entre ambas tendencias (postromántica y liberal) se materializaría en la doble dimensión de la reforma de Granada emprendida por el alcalde Gallego: Granada, ciudad artística, acometerá una transformación urbana que liquidará definitivamente el organismo preindustrial, lo despojará de sus connotaciones pintoresquistas y lo conducirá a una interpretación historicista.

La ideología que sustentaba la transformación urbanística de Gallego y Burín partía de un modelo culturalista -expuesto en su célebre conferencia sobre la Reforma de Granada (1943)-, construido a partir de unas categorías urbanas de inspiración hegeliana: la ciudad posee un espíritu, una esencia y los distintos episodios edilicios históricos son su epifanía; existe un eterno granadino. La reforma se concretaría jurídicamente en el Anteproyecto de Ordenación Urbana de 1943, anticipo del Plan de Alineaciones de 1951, que contribuyó a determinar físicamente la evolución de la ciudad de Granada (hasta 1973), y, a configurar todas sus contradicciones (tras la marcha de Gallego y Burín de la Alcaldía).

En el anteproyecto de 1943, la ciudad había quedado definida como una síntesis funcional entre la vieja estructura y los nuevos desarrollos. Buscaba establecer un equilibrio entre el pasado y la necesaria reforma y adaptación de su organismo. Determinaba la escala de su desarrollo: a partir de 250.000 habitantes, su crecimiento se apoyaría en ciudades satélites localizadas sobre los municipios de la vega. Las propuestas de ciudades satélites fue el objetivo en que coincidían los partidarios de las dos opciones en que se escindía el debate ante la ciudad industrial: quienes apostaban por una ideología antiurbana y de abandono de la ciudad y quienes buscaban suelo barato. El Plan ordenaba los nuevos trazados urbanos con rotondas y glorietas, sangrando los barrios históricos con líneas rectas, utilizando una metodología más próxima a los sistemas barrocos que a la urbanística moderna.

El Plan de 1951 retomó ideas ya esbozadas en el Anteproyecto (1943). El Anteproyecto había fijado los criterios de intervención territorial, dentro de los parámetros de reforma interior y de ensanche. La reforma interior ponía en crisis los ambientes históricos, a los que deliberadamente excluyó de cualquier intento de revitalización. Mientras que los ensanches proyectados densificaban las zonas expansivas de la ciudad. No obstante, entre el Anteproyecto y el Plan existía una diferencia metodológica, al introducir este con respecto a aquel principios de zonificación urbana.

Con la reforma interior del barrio de la Manigua comenzó la reforma de Granada, a la vez que concluyó una operación iniciada décadas antes. El proyecto fue entendido como una doble actuación de saneamiento de un sector degradado del centro urbano: físico, al consagrar definitivamente la funcionalidad administrativa y comercial de la zona; moral, al erradicar las actividades marginales (prostitución) del área representativa de la ciudad. Pero a la vez, permitió recuperar a la hacienda local su capacidad financiera, con la puesta en el mercado inmobiliario de un lote importante de solares en pleno centro comercial.

Además, la operación ilustra muy bien el alcance y limites de la metodología proyectiva impuesta por el alcalde a sus técnicos. Toda la gestión urbana del alcalde Gallego se asienta en un modelo político y administrativo personalista, fuertemente intervencionista sobre las decisiones de cada técnico municipal.

Por otra parte, la reforma de la Manigua ilustra sobre la contradicción inherente entre la aplicación de un modelo culturalista de intervención territorial y la realidad de los hechos urbanos. Señalemos que el objetivo último del Plan era dar forma a la ciudad. Participaba, pues, de una conciencia planificadora premoderna, es decir ajena a la nueva ciencia planificadora que el movimiento moderno aspiraba a crear desde el fin de la Gran Guerra. Que su fin último era conformar (dar forma) a la ciudad más que regular la aglomeración urbana a partir de la solución de los problemas planteados por el horizonte industrial y la sucesión de actuaciones de su gestión liberal, se deduce, ya no del análisis del discurso que informaba sus contenidos teóricos (La reforma de Granada, verdadero subtexto que condensaba su programa teórico), sino, sobre todo, del aparato normativo del propio Plan, las Ordenanzas de 1949 y de los documentos gráficos en que se materializaba (planos, alzados, perspectivas).


Al establecer en las condiciones de composición “alzados fijos” adscritos a intervenciones puntuales, en los que se apostaba por un lenguaje formal absolutamente reglado, al instituir “finales de perspectiva” sometidos a una ordenación preestablecida, al resolver, en fin, en términos figurativos los ejes urbanos y los volúmenes edificados, la técnica planificadora se somete una voluntad que no dudamos en calificar de formal.

Es lo que se ha caracterizado como método escenográfico (estudiado por Julio Juste): un pasaje de la ciudad es susceptible de interpretarse con la misma metodología proyectual que la embocadura de un teatro. Un método ensayado en la ordenación de las plazas del centro histórico, que sólo funciona a una escala reducida, de pequeños ambientes, pero que no es válida para toda la ciudad.

La reforma de la Manigua también señala la contradicción entre decisiones proyectuales basadas en elecciones formales historicistas dadas como categorías apriorísticas (los alzados fijos, los fondos de perspectiva, las condiciones de composición prefijadas) y la realidad física y económica del territorio. El eje sobre el que se apoyaba el nuevo barrio, la calle de Ángel Ganivet, vertebra un nuevo loteo y un nuevo escenario (base de un nuevo tejido representativo) con alzados asoportalados prefijados. El tratamiento compositivo y formal propuesto para los alzados de la calle, basado en arquerías sobre pilares toscanos, entraba en conflicto con la operación dirigida desde la administración municipal de sacar a subasta en pleno centro funcional de la ciudad nuevos lotes de suelo. Las relaciones métricas de los órdenes (su gramática) difícilmente pueden adaptarse a las parcelas resultantes. Por ello, hubo de manipularse la relación métrica de los alzados para ajustarlos al frente de las parcelas, con lo que la lógica compositiva de los alzados quedaba alterada.

Crisis y contradicciones del modelo culturalista de Gallego Burín

A partir de la década de 1950 aumentó el volumen general de la construcción y se consolidó definitivamente el proceso expansivo de la ciudad hacia la vega. Los barrios tradicionales, como el Albaicín, se hallaban congestionados, mientras que el incremento de la demanda de casas baratas para el alojamiento de la clase obrera motivó que diversos organismos locales se encargasen de la promoción directa de viviendas en terrenos rústicos, cuyos precios eran mucho más baratos. Así surgirían áreas residenciales no contempladas por el planeamiento municipal y que entraron en contradicción con el espíritu racional que animaba las previsiones del crecimiento urbano de Gallego Burín (que dejó la alcaldía en 1951).

Pero el fracaso del modelo racional pero culturalista de Gallego Burín no se encuentra sólo en el modo de gestión del planeamiento, basado en un estilo político y administrativo personalista (lo que conllevaría el cambio de orientación de las determinaciones planificadoras cuando el espíritu que las guiaba faltase), ni en la tergiversación de sus contenidos por parte de los ulteriores gestores, sino también en el propio método de actuación sobre el suelo que el Plan de 1951 representaba.

Desde principios de siglo, los pioneros del urbanismo moderno, en su diagnóstico de la ciudad industrial, habían detectado dos hechos: el alto precio del suelo existente en los cascos históricos, y el problema del alojamiento obrero. Es decir, exactamente las dos dificultades que la planificación del espacio urbano granadino tenía ante sí como datos a resolver.

Técnicamente, el Plan de 1951, cuyo objetivo era dar forma a la ciudad, había adoptado aquellos métodos de planificación urbana denunciados por la urbanística moderna. A saber: definía un perímetro abstracto, al asumir el trazado del camino de Ronda (proyectado dos décadas antes), lo que suponía fijar un límite a un posible crecimiento futuro; fijaba un viario basado en una jerarquía (barroca) de los ejes; y, zonificaba la ciudad, fijando el uso y función de cada zona. Como certeramente había vislumbrado la crítica moderna, esto implicaba informar al capital sobre donde invertir, es decir, donde retener suelo, encareciéndolo y dificultando su ocupación.

Los propietarios de suelo en las zonas de ensanche previstas, inmediatas al extrarradio, ambicionando los beneficios de quienes poseían solares próximos al casco, desarrollaron una doble estrategia que condicionó el desarrollo urbano ulterior. Por una parte, numerosos solares del ensanche quedaron durante décadas sin edificar, lo que imposibilitó conseguir suelo para el desarrollo de viviendas económicas. Por otra parte, la iniciativa privada logró modificar las ordenanzas de altura, aumentando la edificabilidad de los terrenos del ensanche próximo al cinturón de ronda, con lo que se configuró una faja de viviendas de alta densidad.

1 Respecto al primer punto, el alto precio de los solares del ensanche (reservados por los promotores a la espera de alcanzar los beneficios esperados) y la alta demanda de viviendas populares, en una aglomeración con sus barrios históricos congestionados y carentes de equipamiento e infraestructuras, en un momento en que la ciudad tenía que absorber la emigración procedente del campo, provocó dos situaciones contradictorias con las previsiones del Plan de 1951. De un lado, la fijación de un modelo de hábitat espontáneo, basado en fórmulas económicas de ocupación del suelo: la habitación en cueva, desarrollada principalmente durante las cinco primeras décadas del siglo XX. De otro lado, la conquista desordenada del espacio situado más allá del límite de la ciudad, en terrenos calificados como rústicos. Esto provocó la ruptura definitiva del equilibrio entre la ciudad y la vega, además de condicionar gravemente la ordenación futura de la orientación de los ensanches urbanos. Dos son los principales asentamientos surgidos de esta situación, ambos promovidos por organismos locales cuya intención era resolver el problema del alojamiento obrero, pero que, debido a la carestía del suelo en las zonas de ensanche previstas por el planeamiento hubieron de buscar terrenos baratos donde edificar. Aunque tales iniciativas tenían por objeto satisfacer la falta de viviendas para la clase obrera, su adelantamiento en suelo rústico ocasionó a la larga la revalorización paulatina de las propiedades circundantes y la puesta en crisis de la vega al favorecer mecanismos de actuación claramente especulativos, sin que la administración pareciese interesada en controlar el proceso.

El Patronato de Santa Adela, dependiente del Gobierno Civil, comenzó la construcción de un grupo de 722 viviendas en el pago del Zaidín. Estableció una nueva área residencial sobre terrenos rústicos en el camino de Dílar, en el corazón de la denominada Vega Alta, al otro lado del río Genil. Gallego Burín ya había pensado la edificación del barrio del Zaidín, aunque en la margen izquierda del río Genil La promoción proponía una tipología edificatoria de vivienda en hilera unifamiliar de una planta, y optó por utilizar un lenguaje arquitectónico elemental, con un diseño próximo a ciertas propuestas de arquitectura popular elaboradas por la Dirección General de Regiones Devastadas, sin que su simpleza formal llegase a trascender en unos estándares compositivos adecuados a un programa de viviendas baratas. El patronato amplió después la construcción a 1.972 viviendas y por último a 2.012.

Tras las promociones del patronato, la Obra Sindical del Hogar dio comienzo a la construcción de las 500 viviendas de la barriada Comandante Valdés. Posteriormente se agregaron numerosas promociones, entre ellas las del Instituto Nacional de Previsión, las de la Diputación y las de la Policía Armada. Además de las implantaciones de particulares.

El nuevo barrio vino a paliar las acuciantes necesidades habitacionales y dio asilo a gran parte de los damnificados por los terremotos de 1956, provenientes principalmente del Albaicín y del barrio de la Cartuja. Se desarrolló espontáneamente, sin planificación y con graves problemas infraestructurales. Y acabaría por configurarse como uno de los centros urbanos más activos y densamente poblados, cuyo crecimiento se hizo a costa de los terrenos fértiles de la vega, consolidando un proceso expansivo hacia el sudeste.

A unos dos kilómetros del casco urbano, entre las antiguas carreteras de Málaga, Sevilla y Badajoz el Patronato de la Virgen de las Angustias, dependiente del Arzobispado, edificó el complejo residencial de la barriada de la Chana. El nuevo asentamiento se apoyaba sobre el margen de una carretera nacional, pero el aislamiento de la ciudad consolidada agravaría los problemas de comunicación y abastecimiento, sobre todo teniendo en cuenta la falta de infraestructuras que caracterizó la implantación y el déficit en los equipamientos.

3 Por inciativa de la Administración Central se encargó en 1965 la redacción del Plan Parcial Polígono de la paz, al norte de la ciudad, al otro lado del río Beiro sobre una superficie de 80 Ha. Se trataba, en el marco de una política estatal, de paliar la acuciante demanda de vivienda. El Ministerio de la Vivienda expropiaba los terrenos, planificaba el área, distribuyendo usos y dotaciones y sacaba a pública subasta las parcelas urbanizadas, a precio de costo. Los particulares debían edificar con arreglo a las normas establecidas. A fin de garantizar un equilibrio entre volumen edificado y población se proponían tres tipologías edificatorias: edificaciones en manzanas con patio central en orden abierto y bloques exentos en doble crujía con un máximo de cuatro plantas y viviendas unifamilares de una o dos plantas.

El proyecto constituía una experiencia consecuente ajena al modelo urbanístico irracional y especulador que comenzaba a tomar cuerpo durante los años sesenta. Una decisión administrativa hizo fracasar el ensayo. El Ayuntamiento presionó para conseguir el terreno y realojar a los damnificados por las lluvias torrenciales de 1963, albergados provisionalmente en barracones. Eran unas 12.000 personas, procedentes de grupos sociales marginados, principalmente integrantes de barrios trogloditas afectados por las inundaciones.

La iniciativa privada se desinteresó entonces del proyecto, quedando desiertas las sucesivas subastas de terrenos. Este rechazo motivó la remodelación del plan, modificando las condiciones iniciales de aprovechamiento previstas. Volúmenes y alturas se incrementaron para movilizar los intereses del capital y de los grupos inmobiliarios, a la vez que las previsiones de equipamiento se incumplieron. Lo que empezó siendo una alternativa razonable a la irracionalidad urbanística que guiaba la actuación pública y privada sobre la ciudad acabó convirtiéndose en un área estructuralmente segregada y una bolsa de marginalidad social.

Plan Comarcal de Ordenación Urbanística de Granada (1973)

Dos presupuestos marcarán la política oficial de desarrollo urbano a finales de 1950. En primer lugar, la existencia de una base institucional y legal en materia urbanística (Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956, cambio de denominación de la antigua Dirección General de Arquitectura por la de Arquitectura y Urbanismo, creación del Ministerio de la Vivienda en 1957, creación de la Gerencia de Urbanismo, adscrita al Ministerio de la Vivienda, en 1959). En segundo lugar, la superación de la etapa autárquica, hacia 1959, y la adopción, como instrumento básico para un mayor y más eficiente desarrollo, de la programación económica (vinculante para el sector público, indicativo para el privado), con el I, II y III Plan de Desarrollo y el Plan Nacional de la Vivienda, 1951-1976 (revisado en 1968).

La promulgación de la Ley del Suelo obligaba a los municipios a revisar o redactar su planeamiento para adecuar sus determinaciones a las contempladas por el nuevo marco legal. Obligación incumplida por gobierno local de Granada, que se materializaría en el proceso de disgregación de la ordenación urbana y territorial prevista en el Plan de 1951, vigente de facto durante toda la etapa de subordinación del crecimiento urbano al económico, conocida como desarrollismo.

Tras más de veinte años de vigencia del Plan de Alineaciones de 1951, se procedió a revisar el planeamiento, con la aprobación en 1973 del Plan Comarcal de Ordenación Urbanística de Granada. Había sido encargado tras la concesión, en 1969, del Polo de Desarrollo Industrial de Granada (que incluía una veintena de municipios). Aunque en la esfera jurídica suponía la adecuación de la reglamentación urbana granadina a las bases legales y técnicas establecidas por la Ley del Suelo (1956), en el terreno de los hechos supuso la supeditación del desarrollo urbanístico al desarrollo económico, consagrando el valor especulativo del mercado del suelo, al establecer unas tipologías edificatorias y unas fórmulas de aprovechamiento de la edificabilidad, que en lugar de reconocer el casco consolidado (la ciudad histórica), la entendían en función de la disponibilidad económica del suelo.

De acuerdo con su contenido programático, el PCOU responde a la técnica de gestión urbana posliberal definida por la legislación urbanística y descrita por Leonardo Benevolo. Consiste en lo siguiente: la Administración pública se asegura un espacio que es el mínimo para hacer funcionar el conjunto de la ciudad (red de recorridos y red de servicios técnicos). La propiedad inmobiliaria tiene la gestión del resto del territorio, es decir, los terrenos servidos por estas redes (terrenos urbanizados, tal y como aparecen denominados en la legislación sobre el suelo). La administración debe realizar otros servicios públicos no vinculados al aprovechamiento de los terrenos privados (sistemas generales).

El PCOU establecía una red de viales jerarquizada de acuerdo con la capacidad y velocidad del tráfico rodado. La subordinación del viario a las exigencias del tráfico de vehículos no sólo agravaba el problema de la congestión urbana, sino que, sobre todo, consolidaba los recorridos según el modelo de calle corredor, con lo que imposibilitaba cualquier intento de revitalizar el uso del centro histórico a escala humana. Establecía un segundo cinturón de circunvalación a partir de la Redonda, y un tercero, más adelantado en la vega. Entre la zona de ensanches consolidados y el segundo cinturón de ronda proponía una faja paralela que excluía los usos residenciales. Por otra parte, la cohesión del territorio se sustentaba sobre una red arterial sobredimensionada que reconocía, de manera implícita, la crisis de la relación campo-ciudad (Granada-Vega), sin intentar siquiera proponer usos alternativos que posibilitaran su integración en modelos alternativos de desarrollo.

Respecto al aprovechamiento del suelo, fijaba a través de 17 calificaciones (12 para el suelo urbano y de reserva, 5 para el rústico) los diferentes usos y condiciones de aprovechamiento. A través de ellas se dibuja una tendencia clara hacia un uso residencial, proponiendo una tendencia expansiva al delimitar en la ordenación del suelo municipal zonas de ensanche actual, de nuevos ensanches y de transición. Preveía 13 polígonos parciales para el ensanche y expansión, que apuntaban predominantemente hacia el sector N de la ciudad, aunque también reconocían el crecimiento del borde S. Los usos dotacionales e institucionales se repartían proporcionadamente por toda la nueva periferia para corregir el déficit existente en todas aquellas áreas en que había crecido la ciudad.

La incidencia más notable del PCOU fue la forma propuesta de ocupación del espacio libre y su tratamiento sobre el espacio edificado. En el casco urbano consolidado asumía las consecuencias de las alineaciones contempladas en el Plan de 1951 y los procesos de producción de suelo producidos en los años anteriores. A partir de este núcleo preveía grandes zonas de expansión urbana, que en la práctica, asumían mecanismos de acumulación de suelo para su posterior desarrollo.

En línea con lo anterior, las tipologías edificatorias propuestas estaban disponibles tanto para las nuevas áreas de planes parciales como para el casco existente. Aunque incorporaba, como (lo había hecho el Plan de 1951) los bloques en ordenación abierta, su instrumentalización sirvió más que para descongestionar y planificar racionalmente los ensanches, para densificarlos, por la instrumentalización interesada de la tipología, entendida sólo como edificación en altura sin respetar la correspondiente relación entre volumen edificado y espacio libre circundante.

El Plan General de Ordenación Urbana de Granada de 1985

Las propuestas y determinaciones del PGOU de 1985 son inteligibles desde las premisas históricas que lo hicieron posible. Pueden agruparse estas en tres categorías: políticas (relacionadas con el orden constitucional de 1978 y con la constitución de los ayuntamientos democráticos en 1979); particulares (referidas a la realidad urbana granadina, sobre la que pretendía actuar); y, metodológicas.

Contenido y metodología

En primer lugar, el PGOU de 1985 es el resultado de la revisión del Plan Comarcal de Ordenación Urbanística de Granada de 1973, y, de su adecuación a las determinaciones del texto refundido de la ley del suelo de 1976. Expresa en sus principios ideológicos y en su metodología el cambio político, institucional y normativo consagrado por el orden constitucional de 1978. El Pleno de la nueva corporación municipal surgida de las urnas en 1979 acordó el 19 de octubre de ese año su revisión.

La realidad urbana

Respecto al segundo punto, la realidad urbana granadina, el PGOU se concibió como instrumento que paliase los desequilibrios derivados de la gestión urbanística precedente. Esta se había caracterizado, desde la salida de Gallego y Burín de la Alcaldía, por la dejación de la función pública del uso del territorio a favor de la mercantilización del suelo, sin arbitrar medidas correctoras que paliasen su abuso. Como resultado, el hecho urbano sobre el que el PGOU habría de intervenir era una ciudad carente de equipamientos, con zonas altamente densificadas, faltos casi de ordenación, junto al abandono poblacional de los barrios históricos y el descuido por el mantenimiento de sus fábricas. A ello se unía el fracaso del modelo de ensanche hacia el N y NO proyectado por la administración central (Polígono de la Paz, reducido a una bolsa de marginalidad social) debido a la proverbial falta de previsión y a la improvisación características de la política municipal del suelo durante las décadas de 1960 y 1970. Por su parte, las determinaciones y las tipologías edificatorias contempladas en el Plan Comarcal de 1973 no sólo no habían puesto en crisis el modelo desarrollista que vertebraba la producción de la ciudad, sino que habían contribuido a su instauración como método de intervención urbana.

Ante esta realidad consumada, el PGOU de 1985 planteó entre sus objetivos prioritarios contener los procesos irregulares de expansión urbana, mediante los instrumentos de planeamiento dispuestos por la legislación (planes parciales y estudios de detalle) que desarrollasen en el suelo urbanizable programado por el propio plan sus estimaciones de crecimiento. A la vez, proponía una estrategia de equipamietos y de adecuación de las infraestructuras, paralela a programas de vivienda protegida, que viniesen a “acabar la ciudad”.

Este concepto de acabado urbano es clave para entender los principios teóricos y metodológicos del PGOU. Al formular la práctica urbanística desde este enfoque se reconoce implícitamente el hecho urbano como un todo susceptible de ser conformado, es decir, el PGOU retoma de este modo la noción de forma urbana como medio de transformación de la ciudad misma y, coherente con esta idea, propone en suelo urbanizable “completar” el núcleo urbano actual. La hipótesis esbozada en el PGOU de acabado, de cierre (en suma, de forma urbana), remite a dos cuestiones.

Por una parte, a la cultura urbanística elaborada en las dos décadas precedentes, sobre todo por la crítica italiana, que interpretaba la ciudad no sólo como una realidad a construir (es la tesis del movimiento moderno), sino, ante todo, como un organismo compuesto por una suma de ambientes que hay que vertebrar en un proyecto unitario. De ahí el reconocimiento por parte del PGOU de dos variables en su contenido normativo: el parcelario preexistente y el concepto operativo de tipología. Frente a la definición de parcela mínima a partir de un módulo de dimensiones preestablecidas como unidad básica de la intervención urbana propia del planeamiento anterior, en el suelo urbano consolidado el PGOU incorporó “como división parcelaria la del parcelario catastral vigente”, y, en suelo no urbanizable recogió “el parcelario actual de fincas rústicas”. Respecto a la segunda variable contemplada, la tipología histórica, el catálogo del plan considera a efectos de protección construcciones de tono menor (y no sólo de carácter monumental), pues consideraba que “la inmensa mayoría de esas edificaciones están formando secuencias de conjuntos más amplios, que son los que hay que salvar, pues constituyen y conforman el centro histórico de la ciudad”.

Por otra parte, el concepto de acabado urbano, al introducir de manera implícita la idea de ciudad incompleta, no terminada, reconocía el carácter fragmentario del espacio urbano conformado por la expansión desarrollista incontrolada legado por la gestión predemocrática (o si, se prefiere, liberal) del suelo. No obstante, el mismo concepto, aunque útil para analizar el grado de desestructuración urbana (y, útil, por tanto, para establecer un diagnóstico global), se prestaba, por su propia naturaleza conceptual, a un grado de abstracción difícil tanto de realizar técnicamente, como de llevar al terreno de la gestión.

El modelo de ciudad propuesto

Fiel a sus líneas directrices generales de aceptar el centro histórico como factor determinante de la organización urbana, el PGOU acepta la estructura viaria interior existente, salvo rectificación puntual de alineaciones. Establece como solución a la congestión la adopción de medidas de gestión de la circulación urbana:

· Creación de nuevos viales transversales en la periferia municipal y en zonas poco urbanizadas, en torno a las principales carreteras nacionales y provinciales. Con el objetivo de aumentar la coherencia interna de estos barrios y su conexión con la red primaria. Establece una jerarquía de funciones respecto al tráfico urbano, interno y externo.
· Nuevas vías que relacionen la ciudad con otros ámbitos geográficos exteriores.

El patrimonio inmobiliario histórico, su catálogo

Uno de los aspectos más relevantes del nuevo plan respecto a sus antecesores consistió en asumir la conservación del centro histórico como uno de sus objetivos básicos. De este modo reconocía las reivindicaciones ciudadanas que, desde la década de 1970, propugnaban la recuperación de la ciudad histórica como alternativa crítica al modelo desarrollista sometido a los intereses de los grandes operadores privados que había regido la gestión urbana desde mediados de 1960. Pero, más allá de recoger planteamientos meramente coyunturales y de conveniencia política, obrando de este modo, el plan incorporaba al debate y la planificación de Granada reflexiones corrientes desde la postguerra en el pensamiento urbanístico.

Tipologías edificatorias

En las Ordenanzas de 1948, las tipologías edificatorias no existen como tales, sin embargo, las condiciones de volumen y, sobre todo, las condiciones de composición fijan los estándares formales de la edilicia. Ambas están adscritas a la zonificación urbana. Las condiciones de volumen fijan entre otras cosas los tipos de cubierta y reglamentan el empleo de cúpulas y pabellones. Por su parte, las condiciones de composición regulan esencialmente las fachadas, mediante la ordenación de huecos, en una jerarquía formal que va desde la composición libre hasta los alzados fijos y los fondos de perspectiva (detallándose en ambos incluso el esquema compositivo, con alzados normalizados). Los tipos edificatorios, por tanto, son el resultado del encuentro de los ideales de decoro y ornato público característicos del siglo XIX con la metodología escenográfica que anima la reforma del alcalde Gallego y Burín.

Por su parte, el Plan Comarcal de 1973 enuncia un repertorio tipológico cerrado, adscrito también al principio zonificador que ordena el territorio urbano.

Mientras que las Ordenanzas de 1948 reglamentaban una casuística tipológica acorde al doble planteamiento de la ciudad entendida como “ciudad de arte y cultura” y “ciudad a reformar”, las tipologías previstas por la normativa del Plan Comarcal de 1973 consagraban unos tipos edilicios entendidos como instrumentos de transformación del orden urbano. Así es como hay que entender los tipos MM (edificación en manzana cerrada con patio de manzana), BQ (edificación en bloques exentos) y AS (edificación aislada). De todos ellos, el MM contribuyó de manera notable a la liquidación de la organicidad del ambiente de gran parte de los barrios históricos, por la inconveniencia de su escala, y, su inadecuada correlación con la estructura urbana granadina. A todo ello hay que sumar que tanto las Ordenanzas de 1948 como el Plan Comarcal de 1973, al definir zonas de cármenes optaban por la mixtificación y el pintoresquismo, al dar por supuesta la existencia de una tal tipología vernácula, y su libre adaptación a cualquier terreno situado a media ladera. En ambos aparatos normativos las tipologías edificatorias se adscriben a las distintas zonas en que se divide el espacio urbano para su control.

Por su parte, el PGOU 85 arranca de una concepción tipológica abierta, al no adscribir de manera preconcebida repertorio tipológico alguno a los ámbitos de actuación, y considerar que (al margen de las tipologías históricas, entendidas como las recogidas en el Catálogo de Protección) las tipologías configuran y son configuradas por esos mismos ámbitos de actuación.

Como reacción al tipo de bloque abierto desarrollado con asiduidad en los ensanches del sur y el oeste de la ciudad procedentes del Plan Comarcal del 73 (Ordenanza 3b) el Plan de 1985 propone la tipología de vivienda unifamiliar intensiva, en hilera, pareada etc, alternada en muchos sectores de suelo urbanizable con manzanas cerradas.

En muchos casos, estos desarrollos de vivienda unifamiliar adosada hilera se produce en el llano (Almanjayar, Sectores del Norte, ampliación del Zaidin-Vergeles, en su mayor parte con arquitecturas pseudopopulares sobreornamentadas. En los casos en que estos desarrollos se producen en ladera, lo que constituía parte del ideario del 85, el resultado es una ordenación planimétrica que da lugar a un entramado urbano difícilmente articulable con la trama preexistente.

El tratamiento del entorno

El Plan General de Ordenación Urbana de Granada de 1.985, otorgaba un tratamiento al suelo no urbanizable diferido a la redacción de Planes Especiales de Protección. Si bien se debe matizar que el Plan General, propugna en su Memoria una cautela absoluta para este suelo con el fin de impedir que cualquier uso, edificación o parcelación puedan alterar las condiciones existentes. Estas consideraciones del Plan General estaban motivadas por entender que sobre todo la zona de Vega perteneciente al término municipal, manifestaba una clara vocación comarcal por lo que, las determinaciones sobre la misma deberían abordarse desde un planeamiento territorial de nivel comarcal. A pesar de esto, el haber renunciado expresamente desde el Plan General al análisis, canalización y ordenación de los procesos que en el suelo no urbanizable venían produciéndose, supuso una serie de tensiones en un suelo no exento ya de ellas.

El Plan General programó la redacción de dos Planes Especiales de Protección para la totalidad del suelo no urbanizable del término municipal sobre todo sí el correspondiente al ámbito de la Vega no llegaba a redactarse en el ámbito comarcal. Los objetivos de los Planes Especiales de Protección respondían en cierto sentido a las características físicas y medioambientales del territorio municipal de ahí que se denominasen:

- Plan Especial de Protección Agrícola de la Vega aprobado definitivamente por Acuerdo Plenario en 1.990.

- Plan Especial de Protección Ecológica de las Cuencas de los Ríos Genil, Darro y Beiro, con aprobación definitiva por Acuerdo Plenario en 1.991.

La cautela proclamada desde el Plan General del 85 sobre el ámbito de la Vega con el fin de no alterar sus condiciones, no adquiría carácter de pasividad ya que el propio Plan General, reconocía que la limitación a distintas actividades en esta clase de suelo no podía convertirse en un hecho permanente por las tensiones que pudiesen derivarse. Por este motivo el Plan General propone una protección activa mediante la redacción de un Plan Especial de Protección.

Tras cinco años de gestión del Plan General y, comprobado que el Plan Comarcal sobre la Vega no era abordado con la premura política y administrativa necesarias, el Ayuntamiento de Granada considera la necesidad de redactar para su ámbito esta figura de planeamiento a la vista de las necesidades existentes, problemas y tensiones urbanísticas que se habían creado por la situación de espera y la prohibición casi absoluta de cualquier actuación.

Se redacta el Plan Especial con las limitaciones propias de una regulación urbanística que, debiendo ser comarcal, opera constreñida al ámbito municipal, aunque por otro lado viene a dar respuesta a la necesidad de hacer frente al deterioro agravado día a día y a las tensiones que gravitaban sobre la vega.

Con el Plan Especial, se pretendió crear las bases urbanísticas necesarias para hacer compatibles los usos históricos con los que la sociedad venía demandando de forma que, la utilización de la vega como elemento configurador del paisaje de la ciudad, como disfrute y producción, se potenciara sin alterar por ello sus condiciones esenciales.

El ámbito del Plan Especial de las cuencas de los ríos Genil, Darro y Beiro, presentaba menos tensiones debido a sus condiciones de situación y topográficas. No obstante, terminada la redacción del anterior Plan Especial, se propone por el equipo municipal su redacción de forma que el término municipal a partir de estos momentos se encontraba en su totalidad regulado urbanísticamente.

Desde una óptica proteccionista derivada de la singularidad de los ámbitos, los Planes Especiales se estructuraron según los siguientes aspectos:

A) Conocimiento de la capacidad y nivel de acogida del espacio

Se refiere al conocimiento de las potencialidades físicas, productivas, biológicas y perceptuales del territorio, dándole especial importancia a los aspectos relacionados con el medio, los relacionados con la actividad humana y, los relacionados con el paisaje.

B) Valoración de la calidad del espacio

Con la valoración se establecía la calidad o grado de excelencia ambiental que representa el territorio. El proceso de valoración consideró por un lado las razones que presentan los distintos recursos para evitar que sean alterados y, de otro, la posibilidad que ofrecen estos mismos recursos para convivir con una serie de usos y/o actividades.

C) Diagnóstico

Las conclusiones permitieron establecer una serie de áreas donde se expresan sus condicionantes directos. Estas áreas relevantes eran las siguientes:

- Áreas agrícolas bien conservadas donde las labores de regadío tienen la máxima representatividad y donde el carácter agrario de las mismas está acorde con las actividades que en ellas se vienen desarrollando.
- Áreas donde los procesos de ocupación han supuesto la degradación de los aspectos agrícolas iniciales.
- Áreas convertidas en focos con riesgo de formación de núcleos de población.
- Áreas residuales en espera de nuevos usos.
- Áreas con parcelaciones disconformes a los esquemas tradicionales de las zonas de regadío.
- Áreas donde la expansión de la ciudad ha dejado sus huellas provocando islotes residuales de suelos agrícolas.
- Abandono de ciertos elementos constitutivos del territorio que provocan a su vez alteración en el entorno más próximo.
- Existencia de vías de comunicación cuya densidad de tráfico provoca tensiones.
- Tensiones con los usos que municipios limítrofes al término de Granada han permitido en espacios con características similares a las de los ámbitos de los Planes Especiales.
- Pérdida del bosque mediterráneo como consecuencia de las repoblaciones y el pastoreo.
- Pérdida de los sistemas higrófilos sobre todo en las vegas del Darro y Beiro.
- Zonas dañadas por el vertido de industrias.
- Fuerte contraste entre el grado de conservación de las laderas de solana respecto a las de umbría.
- Contaminación de las aguas que discurren por la red fluvial.
- Problemas en el abastecimiento de algunas acequias.

Diagnóstico que, básicamente, sigue siendo válido hoy.

D) Ordenación

La fase de Ordenación completó el proceso de análisis, valoración y diagnóstico del territorio, estableciendo las distintas zonas sobre las que se podían permitir o prohibir ciertos usos o actividades.

E) Normativa

El aspecto normativo y de regulación de los distintos usos se materializó a través de la posibilidad de autorizar, exigir ciertas condiciones particulares o bien vetar las actividades que pueden tener o no cabida y desarrollo en el territorio.

Los distintos usos y/o actividades se agruparon en grandes bloques según la procedencia de los mismos, siendo estos los siguientes:

- Usos y/o actividades relacionados con la regeneración y conservación del medio.
- Usos y/o actividades relacionados con las actividades agrícolas o ganaderas.
- Usos y/o actividades relacionados con el esparcimiento y ocio.
- Usos y/o actividades relacionados con el equipamiento.
- Usos y/o actividades relacionados con el carácter residencial.
- Usos y/o actividades relacionados con las industrias.
- Usos y/o actividades relacionados con las infraestructuras.
- Usos y/o actividades relacionados con incidencia negativa en el territorio.

Con independencia de estos contenidos, el planeamiento especial recogía un inventario con las distintas edificaciones rústicas identificando en cada una de ellas, su situación, tipología, superficie, actividad, características infraestructurales y características de accesibilidad.

El seguimiento y funcionamiento del suelo no urbanizable, durante el espacio de tiempo que transcurre desde la Aprobación Definitiva de los Planes Especiales hasta el momento en el que se aborda la Revisión del Plan General, posibilita el planteamiento de grandes cuestiones y la oportunidad de poder tomar decisiones para su resolución.

Estas cuestiones a resolver dentro de los planteamientos de la Revisión del Plan General, se pueden agrupar según la casuística que las ha generado. Desde esta óptica, los planteamientos globales que arrancan del análisis realizado por el planeamiento especial así como, de los problemas surgidos o de las nuevas oportunidades detectadas en el territorio, llevan a plantear las cuestiones aludidas dentro del contexto que las explica para, de esta forma, poder arbitrar los mecanismos necesarios para su resolución, canalización ó dirección.

Según lo expuesto, se puede explicitar la siguiente problemática dentro del suelo no urbanizable:

A) Ámbitos cuya situación pone en crisis los criterios de protección.

Desde la redacción del Plan Especial de la Vega y más aún, una vez efectuado el diagnóstico, se evidencian ciertos ámbitos cuyas características plantean problemas a la hora de asignar en ellos los criterios de protección que se propugnaban para el resto de la superficie agrícola de regadío. Estos ámbitos desde la redacción del Plan General del 1.985, fueron propuestos para su inclusión en el suelo urbanizable, la resolución de aprobación definitiva del Plan General por parte de la Junta de Andalucía, estimó que siguiesen como suelo No Urbanizable.

Dadas las características de los mismos y definidos según la problemática que planteaban, el planeamiento especial los englobó dentro de la zonificación que establece como “Residual” asignando en ellos usos con carácter menos restrictivo que los del resto del ámbito de vega.

Es un suelo rústico en principio pero localizado en el Noroeste del término justo donde confluyen varias vías que conforman el sistema de infraestructuras de comunicación de Granada: Crta Antigua de Málaga, Autovía del 92 y, donde están situadas las zonas de servicios de la ciudad: Mercagranada, Concesionarios, etc. Estas circunstancias provocan el abandono de estos suelos, la presión de los usos limítrofes y en definitiva, la segregación de estos suelos del resto agrícola, Durante las fases de aprobación del Plan Especial, se presentaron alegaciones con el objeto de clasificar este ámbito acorde al entorno.

Durante la gestión del Plan Especial se presentaron varias propuestas para construcción de ciertas Industrias en la zona, hubo que rechazarlas ante la no procedencia de las mismas según lo permitido en la Normativa.

B) Suelos intersticiales entre la ciudad y la circunvalación.

Se trata de unos suelos cuya clasificación de no urbanizables por el Plan General del 85, proviene de la determinación de la Junta de Andalucía al pronunciarse sobre la aprobación definitiva del PG.

Estos suelos situados en el borde de la ciudad consolidada, se plantean desde el Planeamiento Especial con cierta cautela englobándolos en el concepto de “Suelos de Contacto”. La cautela del Plan Especial hace que los mismos sean considerados a nivel normativo en lo relativo a la asignación de usos permitidos, como suelos de consideración Pública y en ellos se prevén su obtención para dotar a la ciudad en estos bordes de contacto de espacios libres con usos públicos materializados en las edificaciones rústicas existentes en ellos.

C) Suelos pertenecientes al Cortijo de La Purísima.

Son suelos localizados en la parcela de dicho Cortijo y que, por razones administrativas llevadas a cabo al ajustar los límites municipales, pasó a pertenecer al término municipal de Granada. Provenientes del término municipal de Armilla, en este suelo se había permitido la instalación sucesiva de Naves de carácter industrial, uso no previsto en el suelo no urbanizable de protección del término de Granada. Durante la gestión del planeamiento especial el conflicto generado por estas instalaciones no llegó a resolver la situación de legalización y adecuación a las distintas actividades que en ellas se desarrollaban al no estar autorizadas en esta clase de suelo.

D) Creación de nuevas Infraestructuras.

Se trata de la construcción de la Ronda Sur, vía de enlace de la circunvalación con los nuevos accesos a Sierra Nevada. La construcción de esta infraestructura se lleva a cabo una vez aprobado el Plan Especial, y supone la división del espacio sur de la vega granadina en dos ámbitos. La adaptación de esta realidad territorial se intentó materializar con el inicio de un expediente tramitado por el Ayuntamiento de Granada ante las perspectivas de la Junta de Andalucía que había propuesto este ámbito para la futura ubicación del Campus de la Salud.

E) Urbanizaciones Ilegales.

El tema de las parcelaciones y urbanizaciones ilegales es el punto que se ha presentado más conflictivo durante la gestión del planeamiento especial. Los trabajos de recopilación de datos sobre las urbanizaciones detectadas no han aportado ninguna solución eficaz sobre el tratamiento de las mismas. El problema de ilegalidad urbanística cometido plantea la toma de decisiones desde una opción política y técnica sobre el conflicto.

F) Núcleos rurales en el suelo no urbanizable.

La existencia de auténticos núcleos de carácter rural en el suelo no urbanizable, ha planteado numerosos conflictos. El no haber sido detectados y por consiguiente clasificados desde el Plan General, su adaptación normativa desde el planeamiento especial supuso discordancia en los planeamientos de las distintas actividades y/o actuaciones. Se trata concretamente del Camino de Beas y del Camino del Cañaveral.

G) Adecuación de los usos y actividades.

La regulación de los usos y actividades planteados en la Normativa del Planeamiento Especial en líneas generales ha sido positiva. No obstante, se ha venido suscitando la utilización del territorio por otros usos que en algunos casos, no estaban previstos y en otros, estaban restringidos. Paulatinamente, la población, sobre todo la parte de ésta con intereses desarrollistas en el suelo no urbanizable, ha ido comprendiendo las características del territorio como suelo apto para usos no urbanos y sí, para los adecuados al entorno natural.

Sin embargo, es necesario estructurar aspectos sobre los distintos usos que no habían sido regulados o previstos adecuadamente y que con el devenir cotidiano de la gestión de estos ámbitos, es conveniente su matización.

H) Ausencia de medios de control y seguimiento.

En relación con lo expuesto en la introducción de esta memoria, el desconocimiento del suelo no urbanizable así como de sus posibilidades y potencialidades y, el escaso protagonismo que desde la Ley del Suelo se le da, lleva aparejado la falta de una organización específica y una dotación de medios suficientes para abordar y resolver los problemas que van surgiendo. En este sentido el tratamiento y concepción del suelo no urbanizable dentro del Área de Planificación Urbanística, carece de bagaje técnico y de medios materiales para llevar a cabo un auténtico desarrollo y control de las determinaciones del planeamiento especial.

I) Gestión de los recursos naturales.

El tema de la gestión de los recursos naturales adolece de una falta de iniciativa conjunta de las Administraciones implicadas. En este sentido, el Ayuntamiento podía haber instado a otras Administraciones para materializar Convenios o Ayudas destinadas a la elaboración de Programas específicos para llevar a cabo actuaciones de carácter medioambiental.

J) Afecciones Territoriales.

La aprobación de la Ley 7/94 de Protección Ambiental vincula al municipio no solo a tenerla presente sino que además deberá modificar los planteamientos de uso en esta clase de suelo a las medidas de prevención ambiental determinadas en la Ley y sus Reglamentos.

El Plan de Ordenación del Territorio de la Aglomeración Urbana de Granada, aprobado definitivamente en Diciembre de 1.999, marca las directrices, criterios y objetivos en materia de ordenación del territorio, vinculando al PGOU .

K) Adopción de medidas positivas de restitución y mejora del medio físico.

Si bien los Planes Especiales de protección de vega y ríos permitieron una cierta gestión proteccionista o de control sobre sus ámbitos, frenando su degradación, lo cierto es que no han intervenido en positivo sobre el medio rural o natural, restituyéndolo o mejorando sus potencialidades o cualidades.

Desarrollo del Plan

La nómina de los Planes Parciales desarrollados como consecuencia de las previsiones del Plan de 1985 es la siguiente:

Observaciones	Superficies en m2
PT-1	126.978
PT-2	188.057
PT-3	164.478
PT-4	181.791
PT-5	221.893
PT-6	87.313
PT-7	60.379
PT-9	115.849
PT-10	87.781
PT-11	55.131
PT-12	25.487
PT-17	87.282
PT-18	70.081
PT-19	93.226
PT-20	368.971
PT-21	110.145
PT-22	96.221
PT-23	88.081
PT-24	203.663
PT-28	62.322
PT-30	138.767
PT-41	98.778
PT-BO	65.878
	209.666
Total	3.013.847

El suelo desarrollado, tenía una capacidad estimada de alrededor de 9.000 viviendas.

En materia de equipamiento de la ciudad, y haciendo abstracción del resultado de las cesiones locales en estos sectores, el Plan del 85 genera suelo y oportunidades de reequipamiento de la ciudad, mejorando de manera importante sus estándares, si bien no siempre se respetan las localizaciones previstas para los grandes equipamientos.

Así, el Palacio de Deportes, el Estadio Nuevo Los Cármenes, la estación de Autobuses, se sitúan en zonas de oportunidad por el desarrollo de Planes Parciales y en el caso de la Estación, a consecuencia del fracaso del sistema de intercambiadores Norte y Sur.

Del mismo modo, la mayor infraestructura de comunicaciones construida durante el periodo de vigencia del Plan, la autovía de Circunvalación, se produce como una reinterpretación crucial de la vía urbana que el Plan proponía como remate del borde Oeste de la ciudad, que pondrá en cuestión, definitivamente, la relación del organismo urbano con la vega.

La última etapa de gestión del Plan General de 1985, a partir de las modificaciones puntuales que acompañaban la Revisión de Programa, emprendida en 1990 y la aparición del texto refundido de la Ley del Suelo de 1992, se caracteriza por la superación de sus determinaciones mediante mecanismos sucesivos de aumento de sus techos edificatorios. Las condiciones de ordenación (altura y ocupación) sustituyen al alza a la edificabilidad máxima. En algunos casos, la redacción de Planes Especiales revisa las condiciones de ordenación. La edificabilidad realmente materializable resulta así un concepto no limitado, siempre que se importaran los aprovechamientos correspondientes. La valoración de las unidades de aprovechamiento a adquirir para producir tales acumulaciones de edificabilidad, ha permitido una alta rentabilidad de estas operaciones, reguladas a menudo mediante la figura del convenio urbanístico por el que el Ayuntamiento se obligaba a producir modificaciones del Planeamiento vigente (haciendo abstracción de los obligados trámites de participación pública).

En todo caso, el efecto más notorio de estas operaciones es que la ciudad consolidada y, particularmente, el centro histórico, ha resultado importador de aprovechamientos, aumentando su densidad. En estas condiciones, la rentabilidad de las operaciones de rehabilitación, sin aumento de edificabilidad, ha resultado comprometida.

Finalmente, a partir de 1996, se emprende la redacción de los Programas de Actuación sobre los ámbitos 2, 3, 4, 8y 9 de suelo urbanizable no programado. (La programación de los sectores 10 y 11 de suelo industrial, propiedad de la Empresa Municipal de Vivienda y Suelo, se había iniciado años antes), como sistema de cubrir las necesidades de suelo en la etapa de redacción de la revisión del Plan Gereral. Los PAUS establecen excesos de aprovechamiento no materializable en sus ámbitos a favor del Ayuntamiento (Patrimonio Municipal de Suelo) cuyo destino, en una parte sustancial se destinaba a dotar determinadas parcelas municipales, obtenidas de la gestión del Plan Especial S. Lázaro y cuyo aprovechamiento debía adquirirse, según el mismo, mediante transferencia. Este mecanismo de nuevo viene a densificar áreas ya densas de la ciudad a través de transferencias de aprovechamiento provenientes de zonas aún no consolidadas.

El desarrollo y gestión de estos ámbitos de PAU ha dado como resultado un planeamiento parcial que el presente Plan General debe considerar como suelo urbanizable en transición:

	En transición
PT-42	Continuación del Serrallo
PT-43.1	Carretera de la Sierra I
PT-43.2	Carretera de la Sierra II
PT-47	Extensión Carretera de Málaga
PT-48	Extensión Norte
PT-CC	Cortijo del Conde

Estos últimos desarrollos y prácticas de gestión constituyen el marco próximo de la presente Revisión.