AREA DE URBANISMO, OBRAS Y LICENCIAS
Expte 10.889/2013. Criterios de Interpretación de la Ordenanza de Licencias
B.O.P. nº 194, Granada, jueves 10 de octubre de 2013, anuncio 8.759
EDICTO
La Ilma. Sra. Concejal Delegada del área de Urbanismo, Obras y Licencias, del Excmo. Ayuntamiento de Granada, ha emitido Decreto con fecha del día 3 de septiembre de 2013, con el siguiente tenor literal:
Criterios de Interpretación de la Ordenanza de Licencias, concretando los actos sujetos a Licencias, a Declaración responsable o Comunicación previa. Concreción de los parámetros urbanísticos básicos que han de ser informados mediante licencia, y fijando unos criterios de interpretación para la aplicación de la ordenanza municipal de licencias, cuyo contenido es el siguiente:
1.- Introducción.
La aprobación por el Pleno Municipal el 27 de julio de 2012 de la Ordenanza Municipal de Licencias (OML, publicada en el BOP número 177 de 13 de septiembre del 2012), ha implicado un ajuste muy importante en los procedimientos de intervención en la edificación y usos del suelo, desde el momento que ha considerado que deben ser sometidos a autorización previa (licencia) sólo las actuaciones que requieren un control previo por su importancia e incidencia en las condiciones urbanísticas básicas. Desde esta perspectiva el objetivo de la OML “es simplificar, salvaguardando el ejercicio de competencias municipales, la tramitación de los procedimiento de intervención tanto en obras como en el ejercicio de actividades, procedimientos que a su tradicional versión, las licencias, se ven completadas con las figuras de la declaración responsable y comunicación previa” (Exposición de Motivos de la OML). La Ordenanza se manifiesta a favor de “sustituir en la medida de lo posible el régimen de intervención previa por la realizada con posterioridad”, de tal forma que en relación con los actos sujetos a licencia “la ordenanza perfila los aspectos que van a ser objeto de informe municipal, aspectos que coinciden con los marcados por la normativa urbanística de aplicación”.
La Exposición de Motivos de la OML señala que “frente al modelo tradicional de intervención se plantea otro basado en la reducción del control previo, complementado con el control posterior al inicio de la actividad”, concretando que, según la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo de 12 de diciembre del 2006, se fijan unos principios y reglas que liberalizan el acceso al ejercicio de las actividades de servicios, “estableciendo que tales actividades solo podrán quedar supeditada a la obtención de una autorización previa por parte de las autoridades competentes en el caso de que dicho acto cumpla con los criterios de no discriminación, necesidad y proporcionalidad”, y en consecuencia, “cualquier restricción al acceso o a la prestación de servicios en el ámbito municipal ha de ser considerada como un excepción a la libertad de acceso y, por consiguiente, ha de ampararse en los principios anteriores que han de ser aplicados a efectos de regular el régimen de intervención municipal”.
El carácter restrictivo y limitado de los medios de intervención previa (la licencia) supone que ésta debe limitarse, según la propia Ordenanza, a “aquellas actividades que afecten a la protección del medio ambiente o del patrimonio histórico-artístico, la seguridad o la salud pública, o que implique el uso privativo y ocupación de los bienes de dominio público, siempre que la decisión de sometimiento esté justificada y resulte proporcionada”.
2.- Problemática detectada en la aplicación de la Ordenanza Municipal de Licencias (OML). Parámetros urbanísticos básicos.
Siendo claro que el objeto de la OML fue la simplificación y control previo mínimo en los procesos de intervención en la edificación y usos del suelo, su aplicación, sin embargo, está siendo objeto de diferentes interpretaciones, y esto porque la Ordenanza define y concreta las actividades objeto de control posterior, a través de una clasificación a veces exhaustiva, pero no incide en señalar cuáles son los aspectos generales objeto de control previo en el campo de la actividad urbanística. Y estos aspectos no fueron recogidos o concretados en la ordenanza por estimarse que no era estrictamente necesario, puesto que ya están definidos como parámetros urbanísticos básicos en la legislación urbanística.
Pero precisamente la no reproducción de estos conceptos en las OML y la existencia de actuaciones “fronterizas” donde es complejo señalar el alcance de estos parámetros, es lo que obliga a concretar, vía interpretación, y desde la más estricta legalidad y ajuste al contenido de la OML y la legislación urbanística, cual es el alcance de estos condicionantes básicos que deben ser contrastados desde los Servicios Técnicos Municipales, para autorizar con carácter previo una intervención. En este sentido, sigue siendo clarificadora la aportación de la Exposición de Motivos de la OML cuando afirma que es la legislación urbanística (la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía -LOUA-, y el Decreto 60/2010, de 16 de marzo, de Disciplina Urbanística de Andalucía -RDUA-) la “que establece el régimen de las licencias y autorizaciones en esta materia (la urbanística), señalado y concretando aquellos aspectos mínimos que han de ser objeto de intervención previa”.
En definitiva, la cuestión que no aborda la OML, pero sí que es identificable en la normativa urbanística, es el concepto de “parámetros urbanísticos básicos”, en los que debe de centrarse una intervención y control previo desde el punto de vista urbanístico (la licencia urbanística).
Consecuentemente, es necesario delimitar el alcance preciso de dichos parámetros, desde la lectura concreta del concepto “parámetros urbanísticos básicos” en la normativa urbanística, dado que estos deberán ser el objeto exclusivo del informe técnico municipal, es decir, de la intervención o control previo (la licencia en suma). Por ello, este será el objeto fundamental de la presente interpretación.
3.- Esquema general propuesto por la Ordenanza.
Tal y como señala el artículo 1 de la OML, la misma “tiene por objeto regular la intervención municipal en materia urbanística, entendida en sentido amplio, abarcando toda actividad de construcción, edificación y usos del suelo, como el funcionamiento de establecimientos y actividades”. Sin embargo, y desde el punto de vista de la actividad de construcción, edificación y usos del suelo, no todas las actuaciones posibles están sujetas a intervención previa (licencia) ya que, como bien señala el artículo 20 de la OML, el alcance del control de la legalidad urbanística en ningún caso abarcará “los aspectos técnicos relativos a seguridad estructural de las construcciones o la calidad de los elementos o materiales, limitándose a comprobar los parámetros urbanísticos básicos del Plan General de Ordenación Urbana de Granada o determinaciones de Planes Especiales de Protección”, de tal forma que para la OML “por parámetros urbanísticos básicos ha de entenderse los aspectos objeto de comprobación que se establece en la normativa urbanística de aplicación. El cumplimiento del resto de parámetros urbanísticos y otra normativa exigible será objeto de una declaración técnica bajo la responsabilidad de profesional competente”.
Desde el momento que el Capitulo II del Título II de la OML describe actividades que, en principio pueden ser objeto de licencia, pero no acota los parámetros afectados en cada caso que deben ser objeto de intervención, puede hacer pensar que todas estas acciones están sujetas a licencia, cuando algunas de ellas a título enunciativo y, lógicamente, teniendo en cuenta su alcance, pueden ser controladas a posteriori por ser objeto de comunicación previa o declaración responsable.
En segundo lugar, y limitado el objeto de la licencia urbanística en base al concepto “parámetros urbanísticos básicos”, habrá que concluir que el resto de las actuaciones posibles entrarán en el régimen de actividades comunicadas. Ahora bien, también es necesario concluir sobre el alcance de las dos posibilidades abiertas por la legislación y la propia OML, qué abarca el régimen de la declaración responsable y que abarca el régimen de comunicación previa. Y con precisión, cual es el alcance de la declaración técnica responsable (artículo 39 de la OML). De nuevo las situaciones “fronterizas” provocan problemas de interpretación de la OML que hay que resolver en el sentido de la simplificación y la agilidad, y desde las matizaciones introducidas por la propia OML, ya que no quedan del todo delimitadas en los listados que definen su ámbito (artículo 41 y 42 de la OML).
Resulta evidente en al Ordenanza, y así se justifica más adelante, que la declaración responsable queda reservada para las intervenciones no afectadas por parámetros urbanísticos básicos que implican peligrosidad, o donde están en juego la accesibilidad o la salubridad, lo que requiere una justificación normativa y técnica que supone, en todos los casos, una documentación técnica en forma de declaración técnica responsable. En consecuencia, el campo de la declaración responsable debe quedar acotado a estas circunstancias: seguridad, accesibilidad, salubridad y justificación técnica, e implica más cuestiones: la instalación de medios auxiliares de la obra que, en la mayoría de los casos plantean problemas de seguridad, accesibilidad y salubridad, y requiere una justificación y la asunción de una responsabilidad técnica. Es esta línea, es perfectamente identificable el alcance de la declaración responsable del promotor, y la vinculación de ésta con una declaración técnica responsable en forma de documentación anexa (Memoria Técnica e, incluso, Proyecto Técnico).
Por último, el campo “residuo”, esto es, lo que no es objeto de licencia urbanística ni de declaración responsable, es objeto de comunicación previa.
Además de lo anterior, como se verá y se justificará más adelante, la sujeción a uno u otro régimen (licencia, declaración responsable o comunicación previa) no implica ni está relacionado con la división tradicional del tipo de obra, mayor o menor. La OML, en su artículo 32 señala el concepto de “obra menor” (con el epígrafe de “licencia”). Para la OML son obras “que no requieren proyecto (desde el concepto regulado en el artículo 4 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación -LOE-) que no afecten a elementos estructurales, y aquéllas de reforma que no supongan alteración del volumen, del uso principal de las instalaciones y servicios de uso común o el número de viviendas o locales, ni afecte a la composición exterior, a la estructura o a las condiciones de habitabilidad o seguridad”. Y según el artículo señalado (apartado 2 del artículo 32 de la OML), están sujetas a licencia este tipo de obras sólo cuando afectan ciertos parámetros urbanísticos básicos que, en este caso, sí se relacionan. Por tanto, la necesidad o no de intervención previa a través de la licencia, la exigencia de declaración responsable o, en todo caso, comunicación previa, no está relacionada con el hecho de que se trate de una actuación que implique obra mayor o menor.
4- Concepto de licencia urbanística como acto de autorización previa. Parámetros urbanísticos básicos.
Según el artículo 4 del RDUA (que reproduce literalmente el artículo 168 de la LOUA), “para el cumplimiento de la legislación y ordenación urbanística, las Administraciones públicas competentes ejercerán las siguientes potestades: a) La intervención preventiva de los actos de instalación, construcción o edificación, y uso del suelo, incluidos el subsuelo y el vuelo, en las formas dispuestas en las Leyes. (...)”.
Legitiman los actos de intervención en la edificación y usos del suelo (ejecución de los actos de parcelación urbanística, urbanización, construcción o edificación e instalación, así como de cualquier otra obra o uso objetivo del suelo, incluyendo el subsuelo y el vuelo), las siguientes circunstancias, que se constituyen en requisitos previos (artículo 4.2 del RDUA): a.- La vigencia de la ordenación territorial y urbanística idónea conforme a Ley para legitimar la actividad de ejecución. b.- La cobertura en proyecto aprobado administrativamente, cuando sea legalmente exigible. Y c.- La obtención, vigencia y eficacia de la resolución o resoluciones en que deba concretarse la intervención administrativa previa conforme a la Ley.
Esta resolución o resoluciones adoptan, generalmente, la forma de autorización o licencia. El Tribunal Supremo, tradicionalmente, ha definido la licencia urbanística como “un acto administrativo, de naturaleza reglada, mediante la cual la Administración actúa un control preventivo sobre la actividad de los administrados para asegurar que el aprovechamiento urbanístico de los terrenos que se pretende llevar a cabo se ajusta a la ordenación urbanística”. Pues bien, el artículo 5.1 del RDUA define la licencia como “un acto reglado de competencia exclusiva de la Administración municipal”, reafirmando las características determinantes de la misma, esto es:
a.- Es una medida de intervención administrativa en la actividad de edificación y uso del suelo (excluye para esta actividad el régimen de libre ejercicio).
b.- No incide en el contenido del derecho a la edificación o uso del suelo sino en el ejercicio de dicho derecho.
c.- Tiene por objeto controlar que el acto que se pretende ejercer está de acuerdo con la ordenación urbanística aplicable. Es un control de la licitud de dicho acto en relación con la ordenación urbanística.
Según el artículo 6 del RDUA, constituyen el objeto de la licencia urbanística la comprobación, por la Administración municipal, de que las actuaciones de los administrados sujetas a ella se adecuan a la ordenación territorial y urbanística vigente, por lo que, y en consecuencia, no incide en el contenido del derecho a edificar o usar el suelo. Sólo pretende comprobar que los actos a realizar están de acuerdo con la ordenación, son lícitos. Para esto la licencia tiene como objeto establecer los siguientes controles: a.Cumplimiento de los presupuestos legalmente exigibles para la ejecución de los actos sujetos a licencia. b.- La adecuación de los actos sujetos a licencia a las determinaciones urbanísticas establecidas en los instrumentos de planeamiento vigentes y a las Normas Urbanísticas en ellos contenidas, así como a la planificación territorial vigente.
En este sentido a través de la licencia se comprobará el cumplimiento de los siguientes aspectos, que implican “parámetros urbanísticos básicos”:
1.- Condiciones de parcelación.
2.- Usos urbanísticos, densidades y tipología de la edificación.
3.- Alineaciones y rasantes.
4.- Edificabilidad, altura de la edificación, ocupación permitida de la edificación, situación, separación a linderos y entre edificaciones, fondo edificable y retranqueos.
5.- Dotaciones y equipamientos de carácter público o privado previstas para la parcela o solar.
6.- La incidencia de la actuación propuesta en el grado de protección de los bienes y espacios incluidos en Catálogos.
7.- La existencia de los servicios urbanísticos necesarios para que la edificación pueda ser destinada al uso previsto (de forma general, la consideración de la parcela como solar).
8.- Ordenanzas municipales de edificación y urbanización en lo que se refiera al resto de determinaciones básicas, y no lo que sean objeto de declaración técnica responsable por parte del técnico que intervenga en la actuación.
Estos son los aspectos que implican la comprobación de que la actuación cumple con la ordenación urbanística, y por tanto, sólo si estos elementos se ven afectados por la intervención propuesta, ésta será objeto de licencia. Y estos serán los aspectos en que se concretará el informe previo que deben emitir los Servicios Técnicos Municipales.
5.- Tipo de actuaciones previstas por el PGOU, la OML y la Ordenanza Municipal de Edificación (OME).
Con independencia de que la intervención esté sujeta a licencia urbanística o no (sólo estará sujeta a licencia la que afecta a “parámetros urbanísticos básicos”), las actuaciones posibles son las descritas en la OML, ajustadas a las definiciones señaladas en las Ordenanzas Municipales de Edificación (OME, aprobadas por el Plano Municipal celebrado 24 de mayo del 2013, y publicadas en el BOP número 131 de 12 de julio del 2013, artículo 51) que desarrollan a su vez el contenido del PGOU, y que son las siguientes:
1.- URBANIZACION.
Obras de urbanización, no municipales, no incluidas en Proyecto de Urbanización, así como la mera conservación y mantenimiento de éstas (artículo 29 OML).
2.- EDIFICACION.
2.1.- SOBRE EDIFICIOS EXISTENTES.
2.1.1.- RESTAURACION.
Son obras que tienen por objeto la restitución de los valores históricos y/o arquitectónicos de un edificio existente, o de parte del mismo, manteniendo con absoluta fidelidad la estructura portante y arquitectónica, sistemas constructivos, materiales originales, las fachadas exteriores e interiores y los elementos ornamentales, cuando se utilicen partes originales de los mismos y pueda probarse su autenticidad. Si se añadiesen materiales, las adiciones deberán ser reconocibles Se incluyen dentro de este tipo de obras, entre otras análogas, las de adaptación de los inmuebles de valor histórico y/o arquitectónico para cumplir las normativas de obligado cumplimiento, las propias de conservación, puesta en valor y/o recuperación de fachadas de interés arquitectónico. También pueden incluirse en este tipo de obras las propias de eliminación de elementos añadidos disconformes con los valores arquitectónicos del inmueble.
2.1.2.- REHABILITACION.
Son obras mayores o menores, que tienen por objeto mejorar o transformar las condiciones de habitabilidad de un edificio o de una parte del mismo, pero con la conservación integral o mayoritaria de la configuración arquitectónica y disposición estructural y volumetría originaria del edificio y restauración de elementos de interés. Se incluyen dentro de este tipo de obras, entre otras análogas, las de consolidación y reparación propias para asegurar la estabilidad del inmueble, incluyendo sustitución y reproducción de techos u otros elementos dañados preexistentes con reconstrucción de otros que atiendan únicamente a la estabilidad del mismo y realizados con tecnología más actualizada, las que afectan a la redistribución espacial del edificio, siempre que se conserven los elementos esenciales de su configuración tipológica, y en el caso de edificios catalogados, no alteren los valores a preservar de los elementos especialmente protegidos. Igualmente se incluyen las labores de sustitución de instalaciones antiguas y la incorporación de nuevas instalaciones a la edificación para la mejora de la habitabilidad del inmueble. También se considerarán dentro de las obras de rehabilitación las destinadas a la eliminación de elementos añadidos distorsionantes de los valores esenciales de la configuración tipológica a proteger.
2.1.3.- REESTRUCTURACION.
Son aquellas obras mayores que requieren proyecto arquitectónico, consistentes en la renovación mediante transformación y rehabilitación de un edificio existente, para su adaptación a nuevas condiciones de usos, o debido a su grave estado de deterioro funcional, que suponen la modificación de la configuración arquitectónica del inmueble, de su disposición estructural y/o espacial originaria, aun conservando los cerramientos exteriores del edificio. Se incluyen en este tipo de obras, entre otras análogas, las de sustitución completa de sistemas estructurales, las que afectan a la redistribución espacial del edificio modificando elementos determinantes de su organización tipológica, y las operaciones de vaciado de la edificación con mantenimiento de fachadas exteriores.
2.1.4.- AMPLIACION.
Son aquellas obras encaminadas a la ampliación de un edificio existente con aumento de la superficie construida original. Este aumento se puede obtener por remonte o adición de una o más plantas sobre las existentes, o por construcción de forjados intermedios en zonas en las que, por su altura, lo permita la edificación actual, o por colmatación mediante edificación de nueva planta situada en los espacios libres no cualificados o catalogados del solar u ocupados por edificaciones marginales. Las obras de ampliación estarán condicionadas en todo caso a las determinaciones derivadas de la aplicación de las condiciones de la aplicación de las condiciones de la edificación y de protección contenidas en el PGOU. En cualquier caso, sea cual sea el tipo de obra sobre edificios existentes que impliquen demoliciones y sustituciones equivalentes al cincuenta por ciento (50%) de su valor de reposición (considerando éste como el valor aplicable a una edificación de iguales características en perfecto estado de utilización), tendrá la consideración de sustitución del mismo a los afectos de aplicación de los parámetros básicos urbanísticos contemplados en el PGOU. Y esto, con independencia de la posible obligación de reconstruir todas o algunas de las condiciones originales del edificio.
2.1.5.- CONSERVACION, MANTENIMIENTO Y ACONDICIONAMIENTO.
Son aquellas obras menores referidas a un edificio completo, o a partes del mismo, cuya finalidad es mantenerlo en correctas condiciones de salubridad, ornato, seguridad y funcionalidad, sin alterar su estructura portante, ni su estructura arquitectónica. Son también, obras que afectan total a los elementos comunes de los edificios existentes, incluyéndose dentro de este tipo, entre otras análogas, el cuidado y afianzamiento de cornisas y volados, la limpieza
o reposición de canalones y bajantes, los revocos de fachada, las diversas labores e pintura de la edificación, la limpieza y la reparación de las cubiertas y el saneamiento y mejora de conducciones e instalaciones. Además se incluye en este grupo aquellas obras de reforma menor, que afectan exclusivamente a los elementos privativos de locales y/o parte de viviendas con el fin exclusivo de mejorar sus condiciones funcionales y/o de uso. Se incluyen dentro de este tipo de obras, entre otras análogas, las promovidas individualizadamente para mejorar las condiciones de habitabilidad de pisos, partes de viviendas unifamiliares, locales, y que pueden afectar a la redistribución interior de tales dependencias, así como las propias de acondicionamiento de fachadas de locales en plantas bajas. Para que estas obras sean posibles deberá quedar asegurado en todo caso la seguridad y estabilidad del inmueble donde se encuentran incluidas las dependencias objeto de reforma.
2.2.- DE NUEVA EDIFICACION.
2.2.1.- RECONSTRUCCION.
Son aquellas obras que, con carácter excepcional, tienen por objeto la reposición, mediante nueva construcción, de un edificio preexistente desaparecido, reproduciendo en el mismo lugar sus características formales.
2.2.2.- SUSTITUCION.
Son aquellas obras que tienen por objeto la construcción de un nuevo edificio previa demolición de otro preexistente.
2.2.3.- NUEVA PLANTA.
Son aquellas obras de nueva construcción sobre solares vacantes.
2.3.- DEMOLICION TOTAL O PARCIAL.
Según supongan o no la total desaparición de lo edificado, serán de demolición total o parcial. La posibilidad de las obras de demolición, tanto parcial como total, vendrá supeditada a las determinaciones derivadas de las condiciones de protección contenidas en este documento y las correspondientes, en su caso, a las afecciones derivadas de la legislación vigente en materia de protección del patrimonio histórico.
3.- OCUPACION Y UTILIZACION.
3.1.- PRIMERA UTILIZACION DE OBRAS DE NUEVA EDIFICACION.
3.2.- NUEVA UTILIZACION DE INMUEBLES OBJETO DE SUSTITUCION Y REFORMA.
Tiene por objeto comprobar que el uso previsto para un edificio o parte del mismo, es conforme a la normativa y la ordenación urbanística de aplicación. Cuando se trate de edificios para los que haya sido otorgada licencia de obras se deberá comprobar además la adecuación urbanística de las obras ejecutadas a la licencia otorgada. Con carácter general las obras de rehabilitación y reestructuración no están sujetas a licencia de ocupación o utilización sin perjuicio de presentar certificación final de obra.
4.- OTRAS ACTUACIONES URBANISTICAS.
4.1.- OBRAS CIVILES SINGULARES.
Construcción o instalación de piezas de ingeniería civil,
o de esculturas ornamentales, puentes, pasarelas, muros,
monumentos, fuentes y otros elementos similares.
4.2.1.- Movimiento de tierras.
4.2.2.- Tala de masas arbóreas.
4.2.3.- Invernaderos.
4.2.4.- Casas prefabricadas.
4.2.5.- Caminos y accesos.
4.2.6.- Propaganda visible.
4.2.7.- Instalaciones de carácter temporal.
4.2.8.- Cierres permanentes de parcelas.
4.2.9.- Extracción de áridos.
4.2.10.- Actividades extractivas.
4.2.11.- Equipos de comunicaciones.
La instalación ha de tener carácter permanente, duración indeterminada o prolongada en un tiempo determinado.
4.3.- ZANJAS EN TERRENOS DE DOMINIO PUBLICO.
a.- Actuaciones de obra mayor y menor.
Las actuaciones o intervenciones anteriores pueden tener la consideración de menor si se dan las condiciones establecidas en el artículo 32.1 de la OML. Esto es: sencillez técnica, que no requiere Proyecto, que no afecta a elementos estructurales, y aquéllas de reforma que no supongan alteración del volumen, del uso principal de la instalación y servicios de uso común o del número de viviendas y locales, ni afecten a la composición exterior, a la estructura o a las condiciones de habitabilidad y seguridad.
Respecto a la obra mayor, según el artículo 4 de la LOE “el proyecto es el conjunto de documentos mediante los cuales se definen y determinan las exigencias técnicas de las obras contempladas en el artículo 2. El proyecto habrá de justificar técnicamente las soluciones propuestas de acuerdo con las especificaciones requeridas por la normativa técnica aplicable”. Las obras que requieren Proyecto según la LOE, y por lo tanto no se consideraría obra menor, son las siguientes:
“1. Esta Ley es de aplicación al proceso de la edificación, entendiendo por tal la acción y el resultado de construir un edificio de carácter permanente, público o privado, cuyo uso principal esté comprendido en los siguientes grupos:
a) Administrativo, sanitario, religioso, residencial en todas sus formas, docente y cultural.
b) Aeronáutico; agropecuario; de la energía; de la hidráulica; minero; de telecomunicaciones (referido a la ingeniería de las telecomunicaciones); del transporte terrestre, marítimo, fluvial y aéreo; forestal; industrial; naval; de la ingeniería de saneamiento e higiene, y accesorio a las obras de ingeniería y su explotación.
c) Todas las demás edificaciones cuyos usos no estén expresamente relacionados en los grupos anteriores.
2. Tendrán la consideración de edificación a los efectos de lo dispuesto en esta Ley, y requerirán un proyecto según lo establecido en el artículo 4, las siguientes obras:
a) Obras de edificación de nueva construcción, excepto aquellas construcciones de escasa entidad constructiva y sencillez técnica que no tengan, de forma eventual o permanente, carácter residencial ni público y se desarrollen en una sola planta.
b) Todas las intervenciones sobre los edificios existentes, siempre y cuando alteren su configuración arquitectónica, entendiendo por tales las que tengan carácter de intervención total o las parciales que produzcan una variación esencial de la composición general exterior, la volumetría, o el conjunto del sistema estructural, o tengan por objeto cambiar los usos característicos del edificio.
c) Obras que tengan el carácter de intervención total en edificaciones catalogadas o que dispongan de algún tipo de protección de carácter ambiental o histórico-artístico, regulada a través de norma legal o documento urbanístico y aquellas otras de carácter parcial que afecten a los elementos o partes objeto de protección.
3. Se consideran comprendidas en la edificación sus instalaciones fijas y el equipamiento propio, así como los elementos de urbanización que permanezcan adscritos al edificio” (artículo 2 de la LOE).
b.- Control de las condiciones urbanísticas básicas en cada tipo de actuación.
Con independencia del carácter de obra mayor o menor de las actuaciones señaladas, estarán sujetas a licencia urbanística sólo las intervenciones que incidan sobre las condiciones y “parámetros urbanísticos básicos” descritos en el apartado 4.
En el caso de tratarse de una obra mayor (coincidente con las intervenciones descritas en el artículo 2 de la LOUA) será exigible Proyecto Técnico (Básico y/o de Ejecución). En el caso de tratarse de obra menor será exigible Memoria Técnica donde se acredite el cumplimiento de las determinaciones urbanísticas básicas, que deberán ser informadas por los Servicios Técnicos Municipales y además mediante declaración responsable técnica se justificará el cumplimiento del resto de ordenanzas municipales y normativa sectorial.
6.- Actuaciones sujetas a licencia urbanística.
Es necesario concretar cada una de estas determinaciones urbanísticas básicas que justifican el sometimiento a licencia de una intervención de edificación y usos del suelo, siempre desde la óptica restrictiva prevista para la intervención preventiva.
Las actuaciones que prevean una intervención de las señaladas en la OML, que alteren o implanten, como nuevos, todos o algunos de los elementos siguientes, afectan a “parámetros urbanísticos básicos”, y por tanto deben ser objeto de licencia sea la obra mayor o menor:
a.- Condiciones de parcelación.
Está sujeta a licencia urbanística cualquier actuación que implique definición o alteración de las condiciones de superficie y dimensiones de una parcela, ya que es necesario comprobar de forma previa de la adecuación de de sus características a la ordenación urbanística. El concepto “parcela” responde al contenido del artículo
53.2 de las OME: “según el artículo 17.1.b del TRLS es la unidad de suelo, tanto en la rasante como en el vuelo o el subsuelo, que tenga atribuida edificabilidad y uso o sólo uso urbanístico independiente. Cada parcela, en consecuencia, tiene atribuida una calificación urbanística por el PGOU, con independencia de la clase de suelo donde se sitúe, sea urbano, urbanizable o no urbanizable. Se distingue el concepto de parcela del concepto finca. Finca es la unidad de suelo o de edificación atribuida exclusiva y excluyentemente a un propietario o varios en proindiviso, que puede situarse en la rasante, en el vuelo o en el subsuelo. Cuando, conforme a la legislación hipotecaria, pueda abrir folio en el Registro de la Propiedad, tiene la consideración de finca registral”.
b.- Condición de usos urbanísticos.
Está sujeto a licencia la alteración de los usos urbanísticos existentes y la implantación de otros nuevos. La referencia al uso debe considerarse a nivel de uso pormenorizado descrito en el PGOU (artículo 6.1.6 de su Normativa) y en referencia al uso principal de la edificación ya sea característico o compatible (artículo 6.1.3 apartados 1 y 2 de la Normativa del PGOU). No es controlable a nivel de licencia la implantación de un uso complementarios definidos en el PGOU (artículo 61.3 apartado 3 de la Normativa) teniendo en cuenta que su alteración tiene la consideración de “obra menor” a sensu contrario de lo señalado en el artículo 32.1 de la OML (no es obra menor cuando se modifique “el uso principal de la instalación”), y este tipo de obra no requiere licencia con carácter general (solo en los supuestos específicos señalados en el apartado 2 del artículo 32 de la OML).
c.- Densidad.
Entendiendo como tal el número de viviendas por hectárea en las distintas zonas de la ciudad, el concepto de densidad se contempla en el artículo 10.1.A.d de la LOUA. Desde este concepto es controlable a través de la licencia el incremento de la densidad de viviendas existente en una zona determinada de la ciudad. En consecuencia está sujeta a licencia la actuación que implique incremento de viviendas (previstas en un proyecto anterior o viviendas existentes, concepto de modificación sustancial contemplada en el artículo 23.3 de la OML).
La disminución del número de viviendas no altera la densidad máxima. Lo mismo ocurre con la alteración del número de locales existentes. Son dos supuestos en los
que no es necesario el control urbanístico de la actuación.
d.- Alteración de la tipología de la edificación.
Abstrayéndose del resto de conceptos controlables desde la licencia (ocupación, altura, edificabilidad, etc.) la tipología estaría definida por uso o usos posibles y previstos por la actuación, y el carácter denso o extenso de la posible edificación. Es controlable desde la licencia la implantación o la alteración de estos conceptos, teniendo en cuenta las características que a este nivel propone cada calificación urbanística establecida por el PGOU.
e.- Alteración de alineaciones y rasantes.
Las propuestas que alteren las alineaciones y rasantes previstas por el planeamiento (según la definición contenida en los artículos 60, 63 y 64 de la OME) serán controlables con carácter previo desde la licencia urbanística.
f.- Alteración la edificabilidad.
Las propuestas que impliquen una alteración de la edificabilidad existente, o las que propongan la materialización de nueva edificabilidad (según el concepto descrito en los artículos 68 y siguientes de la OME) serán controlables con carácter previo a través de la licencia urbanística.
No es necesaria la concesión de licencia en el caso de que se altere el aprovechamiento (concepto recogido en el artículo 59.1 de la LOUA y 69 de la OME) sin alterar la edificabilidad. Si será necesaria la licencia en el caso de que la alteración del aprovechamiento implique cambio del uso principal de la edificación (característico y/o compatible), en los términos señalados en el apartado b de este epígrafe.
g.- Alteración y fijación de alturas de la edificación.
Estará sujeto a licencia el incremento de alturas en la edificación existente, en cada uno de sus elementos. Está sujeta a licencia la fijación de alturas en nuevas actuaciones. Requerirá también licencia la alteración de construcciones permitidas por encima de la altura según la normativa contenida en la OME. El concepto de altura de edificación está definido en los artículos 71 y siguientes de la OME.
h.- Alteración de la ocupación de la parcela por la edificación.
La alteración en la ocupación por parte de la edificación en todas las plantas, incluidas las ubicadas en el subsuelo, será objeto de control previo a través de la licencia urbanística. El control debe ejercerse verificando el porcentaje máximo y las dimensiones mínimas, según las definiciones establecidas con carácter general en los artículos 77 y siguientes de la OME; y con carácter específico para cada calificación en las mismas OME y en la Normativa del PGOU
i.- Modificación de la situación de la edificación en la parcela.
La alteración de la situación de la edificación en la parcela, que se relaciona directamente con otros parámetros (ocupación, retranqueos, fondo de la edificación, etc.) implica la alteración de una determinación urbanística básica, y por lo tanto requiere un control previo a través de la licencia.
j.- Alteración y fijación de separación de la edificación a linderos, fondos de la edificación y retranqueos de la misma.
Teniendo en cuenta el alcance de los conceptos señalados en la OME, cualquier alteración de estos parámetros en edificaciones existentes, o la fijación de los mismos en nuevas edificaciones, está sujeto a control previo mediante licencia.
k.- Dotaciones y equipamientos previstos sobre la parcela. Actuaciones sobre dominio público.
La obligación de establecer dotaciones o equipamientos sobre la parcela en la que se prevé la actuación será controlable a través de licencia urbanística.
Cualquier intervención sobre el dominio público y propiedades de la Administración pública está sujeta a licencia, tal y como señala el artículo 10.2 de la OML: “cuando los actos de edificación y usos del suelo se realizaren por particulares en terrenos de dominio público, se exigirá también licencia”, y en los términos previstos en el artículo 5.3 del RDUA, dado el control de titularidad que debe ejercerse sobre estos bienes.
l.- Incidencia sobre elementos protegidos.
Afectan a “parámetros urbanísticos básicos” las actuaciones que inciden sobre elementos protegidos por la legislación sectorial y urbanística, y por lo tanto estará sujeta a licencia.
Las actuaciones que inciden sobre elementos protegidos son las siguientes:
l.1.- Cualquier actuación de las señaladas en el OML (y en el PGOU) que se desarrolle en suelo no urbanizable sujeto a protección especial, puede incidir en la protección establecida por el planeamiento, y por tanto debe ser controlada con carácter previo mediante licencia.
l.2.- Todas las actuaciones a desarrollar en suelo urbano integrado en el Conjunto Histórico no tienen por qué afectar a las protecciones establecidas por el planeamiento urbanístico y la legislación sectorial. En concreto la intervención sobre edificios no considerados BIC, no incluidos en el Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz, no situados en entorno de BIC, no catalogados y que no alteren su aspecto exterior actual, no requiere ninguna comprobación de parámetros urbanísticos básicos, ya que no provoca su alteración, y por lo tanto no sería objeto de licencia.
l.3.- Cualquier actuación sobre edificación o inmueble considerado BIC o incluido en el Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz (artículo 7 de la Ley 14/2007, de 26 de noviembre, de Patrimonio Histórico Andaluz LPHA-) deberá ser objeto de licencia. Toda actuación sobre ellos afecta a “parámetros urbanísticos básicos”.
l.4.- Las actuaciones sobre edificaciones e inmuebles situadas en entorno de BIC afectan a “parámetros urbanísticos básicos”, y por lo tanto serán objeto de licencia, si las mismas alteran a los “valores propios del bien de que se trate (BIC), a su contemplación, apreciación o estudio” que justifican la delimitación del entorno (artículo 28 de la LPHA). Deberá tener especial relevancia el artículo 97 de la OME sobre modificación de fachadas existentes.
l.5.- Las actuaciones sobre edificios catalogados afectan a “parámetros urbanísticos” básicos, y por lo tanto serán objeto de licencia sólo si afectan a los elementos que justifican su catalogación, descritos en la correspondiente ficha.
m.- Cumplimiento de ordenanzas municipales de edificación y/o urbanización. Dotaciones de urbanización.
En el caso de que la actuación sea objeto de licencia urbanística, a través de ésta se tendrá que comprobar la existencia de dotaciones urbanísticas básicas, en función de la implantación prevista, y conforme a lo establecido legalmente (condición de solar en los términos previstos en el artículo 148.4 de la LOUA).
Así mismo deberán comprobarse aspectos básicos contenidos en la OME, que son: superficies mínimas de viviendas o piezas habitables, alturas libres en plantas o entreplantas, dotaciones de aparcamientos, evacuación de humos para locales en proyectos de obra nueva y condiciones estéticas básicas de las nuevas edificaciones.
Los aspectos regulados en ordenanzas municipales no contemplados en los apartados anteriores no pueden considerarse “parámetros básicos urbanísticos”.
En todo caso si la actividad prevista es objeto de licencia urbanística por la existencia de otras condiciones básicas, estos aspectos serán objeto de declaración técnica responsable por parte del técnico redactor del Proyecto o Memoria Técnica, tal y como señala el 20.2 de la OML: “el cumplimiento del resto de los parámetros urbanísticos y otra normativa exigible será objeto de una declaración técnica bajo la responsabilidad de profesional competente”.
7.- Concepto de declaración responsable.
El artículo 71bis.1 la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de la Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPA), según la redacción dada por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, define la declaración responsable como “el documento suscrito por un interesado en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder al reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita y que se compromete a mantener su cumplimiento durante el periodo de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio”, de tal forma que “los requisitos a los que se refiere el párrafo anterior deberán estar recogidos de manera expresa, clara y precisa en la correspondiente declaración responsable”.
Una definición similar es la que recoge el artículo 39 de la OML, concretando que en ella el interesado manifiesta “bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder al reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita y que se compromete a mantener su cumplimiento durante el periodo de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio”.
a.- Declaración responsable técnica.
El artículo 39 de la OML recoge, además de la declaración responsable del promotor o interesado, otro concepto que no tiene regulación legal. Es lo que denomina “declaración técnica” definida como la presentada bajo la responsabilidad de profesional cualificado, que constituye “el documento, suscrito por técnico responsable, acreditativo del cumplimiento de aquellos parámetros urbanísticos no básicos, de obligado cumplimiento, que forman parte del proyecto, plan o memoria de actuación”.
La OML establece la obligación de justificación de “parámetros urbanísticos no básicos” determinados en la OME a través de esta declaración, ya sea en actuaciones objeto de licencia o en intervenciones sujetas de declaración responsable del promotor. En ambos casos es necesario justificar y responsabilizarse del cumplimiento de normativa básica en relación con la seguridad, accesibilidad y salubridad de la actuación.
Por tanto, la “declaración técnica” responsable siempre acompañará la solicitud de una licencia o una declaración responsable del promotor, formando parte del Proyecto Técnico (Básico o de Ejecución) en caso de que sea necesario, o conformando la Memoria Técnica de la actuación en caso contrario. Todo esto, debidamente visado o acreditada la capacidad técnica suficientemente.
b.- Actuaciones sujetas a declaración responsable.
El artículo 42 de la OML establece un listado de las actuaciones que impliquen intervención en la edificación y usos del suelo sujetas a declaración responsable.
Cualquier reseña a “obra menor” debe considerarse referida, a tenor de lo comentado anteriormente, a actuaciones no sujetas a licencia urbanística, concretando la ordenanza que los requisitos son conllevar condiciones de seguridad o protección (con específica referencia a colocación de andamios) o requerir dirección facultativa o justificación técnica.
Las referencias en el caso de actuación sobre viviendas (usos residenciales) implican la exigencia del cumplimiento de la normativa urbanística vigente, incluso afectando “al aspecto exterior”. En relación a los locales, incluyen todas las actuaciones siempre que no “afecten al aislamiento acústico” (por la obligación de obtener calificación ambiental en este caso). Y en relación con obras exteriores, serán objeto de declaración siempre que requieran andamios. Además es necesaria declaración responsable del promotor cuando se actúe sobre barreras arquitectónicas, y en relación con la realización de sondeos, zanjas o catas y vallados de parcelas o solares, así como la instalación de medios auxiliares.
Del contenido del artículo 42 se pueden extraer dos conclusiones básicas:
a.- Requieren declaración responsable del promotor toda actuación de intervención en la edificación y usos del suelo no sujeto a licencia urbanística, en las que se vea afectada la seguridad de personas y bienes; afecten a la accesibilidad de las edificaciones e instalaciones; o afectan a la salubridad de las mismas. A través de la declaración se asume la responsabilidad del cumplimiento de toda la normativa relacionada con estos aspectos (incluso el contenido de la OME en los aspectos que no impliquen “parámetros urbanísticos básicos”), teniendo en cuenta que el Ayuntamiento podrá comprobar este cumplimiento a posteriori. Con la declaración deberán aportarse los seguros necesarios para cubrir los daños y responsabilidades asumidas por la actuación.
b.- La declaración responsable del promotor deberá ir acompañada siempre de declaración técnica responsable, incluida en Proyecto o Memoria Técnica, justificativa del cumplimiento de la normativa técnica de aplicación, y en su caso dirección facultativa de la obra o estudios de seguridad. La declaración deberá acreditar la condición de técnico competente del que la suscribe.
8.- Concepto de comunicación previa.
El artículo 71bis.2 la LPA define la comunicación previa como “aquel documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos y demás requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad”. El artículo 39.1 de la OML recoge esa misma definición, describiendo su ámbito de aplicación en el artículo 41 mediante una lista imprecisa.
Desde las explicaciones anteriores, y la concreción de los actos sujetos de licencia y a declaración responsable, fácil concluir que están sujetas a comunicación previa las actuaciones que no requieren licencia por no verse afectados “parámetros urbanísticos básicos”, ni declaración responsable por no estar implicada la accesibilidad, la seguridad y la salubridad de edificios, instalaciones e inmuebles en general.
9.- Conclusiones.
A.- Las actuaciones reguladas en la OML se refieren a la actividad de construcción, edificación y usos del suelo son las señaladas en el cuadro del apartado 5 anterior.
B.- Estas actuaciones pueden tener la consideración de “Obra mayor” y “Obra menor”. Las primeras siempre requieren Proyecto Técnico que incluye declaración responsable sobre el cumplimiento de los parámetros urbanísticos no básicos recogidos en la OME y en el Código Técnico.
C.- Las actuaciones anteriores (obra mayor y obra menor) pueden ser objeto de autorización previa (licencia),
o ser objeto de control a posteriori (requieren declaración previa o comunicación responsable).
D.- Son objeto de licencia las actuaciones que fijen por primera vez o modifiquen todos o alguno de los siguientes “parámetros urbanísticos básicos”:
1.- Parcela.
2.- Uso principal de la edificación (característico o compatible).
3.- Incremento del número de viviendas.
4.- Afección a la tipología de la edificación (carácter denso o extenso).
5.- Afección a alineaciones y rasantes.
6.- Alteración y fijación de la edificabilidad.
7.- Alteración y fijación de las alturas.
8.- Alteración y fijación de la ocupación de la parcela por edificación (en todas sus plantas, sobre rasante y bajo rasante).
9.- Modificación de la situación de la edificación en la parcela.
10.- Alteración y fijación de separación de la edificación a linderos, fondos de la edificación y retranqueos de la misma.
11.- Que incida en dotaciones y equipamientos previstos sobre la parcela. Actuaciones sobre dominio público.
12.- Que incidencia sobre elementos protegidos.
12.1.- Toda actuación en suelo no urbanizable.
12.2.- Cualquier actuación sobre edificación o inmueble considerado BIC o incluido en el Catalogo General del Patrimonio Histórico Andaluz.
12.3.- Actuaciones sobre edificaciones e inmuebles situadas en entorno de BIC si las mismas alteran a los valores propios del BIC, su contemplación, apreciación o estudio.
12.4.- Actuaciones sobre edificios catalogados si afectan a los elementos que justifican su catalogación, descritos en la correspondiente ficha.
E.- Los aspectos regulados en OME no contemplados en los apartados anteriores no pueden considerarse “parámetros urbanísticos básicos”.
F.- En todo caso si la actividad u obra prevista es objeto de licencia urbanística por afectar parámetros urbanísticos básicos, los demás parámetros no básicos serán objeto de declaración técnica responsable por parte del técnico redactor del Proyecto o Memoria Técnica, tal y como señala el 20.2 de la OML: “el cumplimiento del resto de los parámetros urbanísticos y otra normativa exigible será objeto de una declaración técnica bajo la responsabilidad de profesional competente”.
G.- Son objeto de declaración responsable las actuaciones no sujetas a licencia según el apartado anterior que afecten a la seguridad, salubridad y accesibilidad. Todas las declaraciones responsables del promotor irán acompañadas de declaración técnica responsable a través de Proyecto o Memoria Técnica según se trate de obra mayor o menor.
H.- La OML establece la obligación de justificación de “parámetros urbanísticos no básicos” establecidos en la OME a través de declaración técnica responsable, ya sea en actuaciones objeto de licencia o en intervenciones sujetas de declaración responsable del promotor. En ambos casos es necesario justificar y responsabilizarse del cumplimiento de la normativa básica en relación con la seguridad, accesibilidad y salubridad de actuación. Y en ambos casos debe acreditarse capacidad técnica suficiente.
I.- Todas las actuaciones reguladas en la OML como actividad de construcción, edificación y usos del suelo no sujetas a licencia o declaración responsable, serán objeto de comunicación previa.
Granada, 30 de septiembre de 2013.- Fdo: Isabel María Nieto Pérez.
